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党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动“多规合一”改革，就国土空间规划作出一系列重要论述。这些重要论述，是习近平总书记站在为全党全国谋大局的战略高度、统筹推进经济社会发展和生态文明建设的战略维度，以及覆盖全域全要素的空间尺度，对规划工作作出的深邃思考和重大部署，为规划工作指明了方向、提供了遵循。自然资源部党组以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，深入学习领会习近平总书记重要指示批示和党的二十届三中全会精神，按照党中央决策部署，持续深入推动“多规合一”改革，建立国土空间规划体系并监督实施，构建国土空间开发保护新格局，为高质量发展和中国式现代化建设贡献力量。
《深圳市国土空间总体规划（2021—2035年）》提出持续优化“多中心、组团式、生态型”的城市空间结构，促进都市核心圈扩容提质，图为深圳市盐田区鸟瞰。
充分认识建立统一国土空间规划体系的重要意义
习近平总书记高度重视规划工作，多次指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，强调“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，是党中央作出的重大决策部署”。国土是生态文明建设的空间载体，从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，是解决过去空间性规划重叠冲突、地方规划朝令夕改等问题，绘就国土空间一张规划蓝图的迫切需要；是推进生态文明建设、促进人与自然和谐共生的关键举措；是坚持以人民为中心，实现高水平保护、高质量发展和高品质生活的重要手段；是保障国家战略有效实施、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
准确把握新时代国土空间规划体系建设的总体要求
坚持底线思维，筑牢安全发展的空间基础。习近平总书记提出要“科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制”“促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载能力相适应”，强调“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。当前，世界进入新的动荡变革期，国内外环境给我国发展带来一系列新课题新挑战。我们要树立底线思维和极限思维，明确国土空间开发保护的约束指标和刚性底线，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，把粮食安全、生态安全、水资源安全、能源资源安全、海洋权益安全等纳入国土空间规划管控要求，以高水平保护支撑高质量发展。
坚持系统观念，优化国土空间开发保护新格局。习近平总书记强调“要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，指出“促进区域发展，要更加注重人口经济和资源环境空间均衡。既要促进地区间经济和人口均衡，缩小地区间人均国内生产总值差距，也要促进地区间人口经济和资源环境承载能力相适应，缩小人口经济和资源环境间的差距”。我国经济社会发展的空间结构正在发生深刻变化，传统以规模驱动、要素驱动为主的城市发展模式难以为继，新增城镇人口和新兴产业持续向城市群、都市圈和中心城市等优势区域集聚。我们要坚定不移地实施主体功能区战略，立足资源环境承载力，发挥各地比较优势，构建全国统一大市场，引导资源要素合理流动和集聚，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
坚持以人民为中心，让人民群众享受更多改革发展成果。习近平总书记强调“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”，指出“要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高质量生活的空间”。我国城镇化已从快速发展阶段进入到增速与质量并重、以人为本的新型城镇化阶段，必须把人民群众对美好生活的需要作为工作的出发点和落脚点。规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。我们要坚持以人民为中心的发展思想，着力解决群众急难愁盼问题，在规划中统筹居住、就业、出行、游憩等功能，增强基本公共服务均衡性和可达性，系统布局蓝绿交织城乡连通的公共开放空间，建设宜居宜业宜游宜学宜养城乡生活圈，提升人居环境品质。
坚持一张蓝图绘到底，提高空间治理体系和治理能力现代化水平。习近平总书记强调“规划经过批准后要严格执行，一茬接一茬干下去，防止出现换一届领导、改一次规划的现象”。当前，全国省、市、县各级国土空间总体规划编制审批工作基本完成，应切实推动国土空间规划落地实施，建立健全由编制审批、实施监督、政策法规、技术标准等构成的一整套国土空间规划体系。我们要从传统蓝图型规划向治理型规划转型，树立全生命周期管理理念，利用信息化、人工智能等新技术手段，统筹城市规划、建设、治理，努力走出一条符合中国国情的城市空间治理现代化新路。
挺膺担当，推动国土空间规划事业再上新台阶
发挥国土空间规划的战略引领作用。在国土空间规划中统筹划定并严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，切实维护国土空间规划的权威性和严肃性。以主体功能区战略为基础，促进国家重大战略深度融合，拓展国土空间战略纵深，为国家重大战略、区域协调发展战略、新质生产力发展、乡村全面振兴等提供空间保障，做好布局安排。健全城市规划体系，在城市群、都市圈范围内统筹人口、资源、产业等要素配置，推动中心城市的公共服务、基础设施等向周边小城镇和乡村地区延伸，构建形成多中心、网络化、集约型、分布式的区域发展格局，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。立足“两统一”职责定位，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，构建以国土空间规划为依据，从陆地到海洋、从地上到地下，覆盖所有国土空间的用途管制规则。
服务保障经济社会发展大局。按照不同主体功能定位，综合运用规划、计划等政策创新工具，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，建立新增建设用地指标配置同常住人口增加相协调的机制，支持经济大省挑大梁。大力支持城市更新行动，加强规划和土地政策支撑和融合创新，有序推动土地混合开发、空间复合利用、用途合理转换，为新产业新业态新模式发展创造新空间。开展城市体检，因地制宜补齐医疗、教育、文化、体育、养老等公共服务设施短板，在满足人民群众对美好生活向往的同时，提高土地资源资产价值。
上海市在15分钟社区生活圈建设中，规划建设了一批“小而美、小而精”的全龄友好型口袋公园，图为位于浦东陆家嘴街道梅园片区的迷乐公园。
建设国土空间规划“一张图”。以国土调查和实景三维中国建设为基础，建立标准统一、底数清晰、覆盖自然资源全要素的“一张图”，实现对耕地、矿产、海洋、水、森林、草地、湿地、荒漠和国家公园等各类资源的统一管理，解决自然资源底数不清、标准不一、横向纵向不衔接的问题。基于国土空间规划基础信息平台，形成陆海统筹、城乡统一、全域全要素管理的国土空间规划“一张图”，在国土空间规划“一张图”上统筹协调各专项领域空间需求和矛盾冲突，提高规划信息化、数智化治理水平。按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，推动部门数据共享，建立部门协调衔接的工作机制，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来。
建立规划实施定期评估机制。基于国土空间规划“一张图”，结合国民和经济社会发展五年规划，建立规划定期体检和五年评估制度，加快建设国土空间规划实施监测网络（CSPON），健全各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，将规划评估结果作为规划实施监督考核的重要依据。根据定期体检和五年评估的结果，对国土空间规划实施情况进行动态调整完善，建立“规划—实施—评估—监管”动态维护的全生命周期管理机制，更好地适应经济社会发展需要。
夯实国土空间规划的法规政策和人才基础。在目前地方法规和管理实践的基础上，加快推进《中华人民共和国国土空间规划法》出台，使“多规合一”的改革成果尽快纳入法制化轨道。加快完善规划技术标准体系，继续实施国土空间规划标准体系建设三年行动计划，全面梳理评估原有规划相关标准并适时修订，提高标准的实用性和时效性。加强规划学科建设，依托城乡规划教育指导委员会，深化规划实践教学共同体建设与经验推广，加快规划教材和课程体系建设。加强行业队伍建设，优化注册规划师管理与服务，加大对国土空间规划重大科技专项、科技评价的支持，加强规划高端人才培养。
（来源：《旗帜》2025年第3期）
( 编辑：孙丽 送签：钟鸣 签发：林燕 )
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